Исследование

Разработка моделей и механизмов устойчивого социально-экономического и экологического развития муниципальных территорий Республики Мордовия с учетом их пространственной дифференциации


Тип исследования
Фундаментальное
Грантодающая организация
РФФИ, Правительство Республики Мордовия
Номер проекта (по данным грантодающей организации)
18-410-130002/18
Срок реализации
2018 - 2019
Финансирование по годам
1 700 000,00 ₽
Всего 700 000,00 ₽

Исполнители:



Нет записей



Нет записей

Стратегические цели развития России могут быть достигнуты при условии поступательного устойчивого развития каждого региона страны. Проблемам устойчивого развития уделяется большое внимание в мировой науке и практике. На национальном и отраслевом уровне в Российской Федерации принимаются нормативно-правовые акты, способствующие решению острых проблем социально-экономического и экологического развития, но их реализация на региональном и локальном уровне не осуществляется в силу объективных и субъективных причин. Одной из серьезных проблем, с которой сталкиваются субъекты РФ и муниципалитеты в своем развитии, является высокое пространственное неравенство, которое часто выступает барьером экономического роста и устойчивого развития при унифицированном подходе к управлению ими.
Данное обстоятельство диктует необходимость разработки моделей устойчивого развития территорий (субъектов РФ и муниципалитетов) как локальных сложных эколого-социально-экономических систем, выявления основных типов территорий, присущих им проблем, состава и структуры имеющегося потенциала и факторов развития. Республика Мордовия является регионом с высоким уровнем исторически сложившегося пространственного социально-экономического неравенства, преодоление которого требует глубокого научного обоснования. Необходима разработка научного инструментария для формирования и реализации региональной политики устойчивого развития и выравнивания межрегионального (между районами, а внутри них – между городскими и сельскими поселениями) диспаритета, включающего мониторинг, приоритеты, институты и механизмы устойчивого эколого-социально-экономического развития территорий республики, включая необходимые меры государственной поддержки и оценку эффективности деятельности органов муниципального управления. Кроме этого, в проекте предстоит разработать типологию территорий с учетом базовых признаков их разнообразия и факторов развития, типовые стратегии с учетом потенциалов роста и активизации государственно-частного и муниципально-частного партнерства в целях консолидации финансовых ресурсов для обеспечения экономической, социальной и экологической безопасности территории (поселения, района, республики).


9 июля 2019 г. Коваленко Е.Г. Отчет № 2 (по состоянию на 1 июля 2019 г.)

Первый этап исследования показал, что устойчивое развитие на субрегиональном уровне требует активного влияния государства на экономические, социальные и экологические процессы территорий. Позиция российского государства сформулирована в Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 13.02.2019 г. № 207-р), а относительно подавляющей площади станы, являющейся сельскими территориями, принята Стратегия устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 годатв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2015 г. № 151-р).  В них  обозначены современные вызовы устойчивому развитию страны, среди которых отсутствие стабильного роста численности и массовая миграция населения в крупнейшие города и агломерации, причиной которых являются высокие межрегиональные контрасты в уровне социально-экономического развития регионов, слабая инфраструктурная обустроенность большей части территории страны, а также общая неразвитость механизмов пространственного развития в России. 

Отмечая общую для страны неразвитость институтов пространственного развития, следует констатировать наибольшую остроту проблем управления на муниципальном уровне, а также наименьшую их исследованность из всего спектра научных направлений регионального управления.Мировой опыт свидетельствует, что устойчивое пространственное развитие любой страны невозможно без активной региональной политики, основными признаками которой являются: 1) четко сформулированные цели пространственного развития в стране, административно-территориальных образованиях различных уровней, которые должны быть представлены в нормативно-правовых актах, например, в стратегических планах; 2)   ответственность органов власти за изменение пропорций территориального развития; 3) инструменты, обеспечивающие подъем проблемных территорий, например, межбюджетные отношения, целевые программы, социальные стандарты. Исследование показало, что в России региональная политика представлена фрагментарно. В принятых документах перспективного развития набор сформулированных целей часто декларативен и часто противоречив, не подкреплен мероприятиями и инструментами их достижения, в системе оценок деятельности органов власти практически отсутствует система индикаторов пространственного развития (как в субъектах Федерации, так и на муниципальном уровне). 

В целях разработки методологических подходов к государственному регулированию пространственного развития на муниципальном уровне в русле парадигмы устойчивого развития на 2 этапе исследования исполнителями гранта были систематизированы теоретические положения о месте и роли государства в пространственном развитии страны и ее регионов, среди которых можно выделить концепцию абсолютных и относительных преимуществ субъектов А. Смита и Д. Рикардо. Особый интерес представляют исследования неравномерности пространственного развития и способов ее устранения. Так, в рамках неокласического подхода  (Дж. Бортс; Р. Солоу и Т. Сван, Мэнкью-Ромер-Уэйл, БарроСала-Мартин; Х. Зиберт; Р. Холл и Ч. Джонс) неравномерность регионального развития рассматривается как временное и нежелательное явление, которое должно со временем устраняться. В рамках кумулятивного подхода (Г. Мюрдаль, Ф. Перру, Ж.Р. Будевиль, П. Потье, Х. Ричардсон, Т. Хагерстранд, П. Хаггетаб, Дж. Фридман) преимущество в развитии регионов отдается процессам, которые задают импульсы для их дальнейшего развития. При этом абсолютное выравнивание считается недостижимым и нежелательным явлением. С позиций предмета исследования были изучены современные теории регионального роста и развития (Дж. Харрис, А. Пред, М. Фуджит, П. Кругман, Э. Венаблес; П. Ромер; Г. Мюрдаль и А. Хиршман, А. Гильберт и Дж. Гаглер и др.). Особого внимания  заслуживает модель П. Кругмана, в которой эффект масштаба, приводящий к возникновению агломерации, и наличие транспортных издержек, способствующий дисперсии экономической деятельности, обуславливают некий баланс, который может изменяться. Значительный интерес представляют исследования отечественных исследователей в области пространственной экономики. Это региональные исследования М. В. Ломоносова, Д. И. Менделеева, А. Н. Радищева, Д. И. Рихтера и др. 

Развитием их идей уже в советское время занимались такие видные ученые как: Е. Г. Амница, А. Г. Гранберг, В. М. Немчинов, Н. Н. Некрасов, Р. И. Шнипер и др.В российской практике наибольшее внимание уделяется теории «полюсов роста», основоположниками которой являются Ж. Будвиль и П. Потье, а также отечественные ученые А. Г. Гранбер и Е. Г. Аминица. В качестве экономически наиболее сильных единиц пространства, которые в дальнейшем передают импульсы развития периферии, должны центральные места, центры, полюсы, точки и оси роста, экономические ядра и т.д. Здесь заложен один из ведущих принципов государственного регулирования развития территорий – баланс интересов власти, бизнеса и общественности. Причем данный принцип следует соблюдать на всех уровнях государственного влияния, поскольку в современных условиях особую актуальность приобретают не столько проблемы межрегиональной дифференциации, сколько   внутрирегиональной, что во многом обусловлено опережающим развитием крупных городских агломераций и обострением межмуниципальных контрастов.

Одним из наиболее распространенных инструментов взаимодействия власти и бизнеса в решении экономических и социальных проблем территорий является государственно-частное партнерство. Было проведено исследование уровня развития механизмов ГЧП и МЧП в Республике Мордовия, которое позволил сделать следующие выводы. На региональном и муниципальном уровне принимаются отдельные нормативно-правовые акты. Данная область регулируется и типовыми концессионными соглашениями и методическими указаниями.  К сожалению, несмотря на этот факт, более половины регионов страны имеют низкий уровень реализации ГЧП проектов, а формы реализации проектов ГЧП значительно отличаются степенью ответственности, которую партнеры на себя принимают.  В Республике Мордовия использование механизма ГЧП отражено во многих важнейших региональных нормативно-правовых актах, например, это: Государственная программа «Экономическое развитие Республики Мордовия до 2020 года» (Мероприятие 3. Совершенствование механизмов государственно-частного партнерства); Инвестиционная стратегия Республики Мордовия до 2020 года (одно из основных направлений повышения инвестиционной привлекательности региона и развитие государственно-частного партнерства в инновационной деятельность, в том числе с участием АУ «Технопарк-Мордовия); Республиканская целевая программа развития Республики Мордовия на 2013–2021 годы и другие нормативно-правовые акты. В 2017 году в республике сформирован план мероприятий по развитию институциональной среды в сфере ГЧП, идет внедрение регионального ГЧП-стандарта.

В Республике Мордовия в 2017-2018 гг. с помощью инструментов ГЧП реализовывалось 34 проекта, из них 5 проектов с долгосрочным сроком реализации на региональном уровне, 29 муниципальных проектов. Объем частных инвестиций составил более 2 млрд. руб. В 2017 году с использованием механизмов ГЧП построены 16 автоматизированных блочно-модульных котельных в 5-ти муниципальных районах с объемом инвестиций 72,42 млн. руб. В Ковылкинском и Чамзинском муниципальных районах заключены концессионные соглашения о модернизации объектов теплоснабжения. Планируется создание и эксплуатация межмуниципальной системы коммунальной инфраструктуры в области обращения с твердыми коммунальными отходами на территории Республики Мордовия на срок 25 лет с объемом инвестиций 1,8 млрд. руб. Прорабатываются проекты концессионных соглашений в отношении объектов здравоохранения, спорта и жилищно-коммунального хозяйства. По уровню развития ГЧП 2017-2018 гг. в субъектах РФ, Республика Мордовия заняла 42 место (41,8 %), поднявшись на 19 позиций (в 2016-2017 гг. занимала 61 место).Участие Республики Мордовия в государственно-частном партнерстве осуществляется в следующих формах: заключение концессионного соглашения и соглашения о государственно-частном партнерстве; формы «Квази» ГЧП (соглашение о социально-экономическом взаимодействии, инвестиционный меморандум, долгосрочная аренда с инвестиционными обязательствами и др.); предоставление частному партнеру в аренду земельных участков, находящихся в государственной собственности Республики Мордовия, на которых располагаются или должны располагаться объекты соглашения, а также льгот по арендной плате за пользование имуществом.На наш взгляд, ключевым фактором по привлечению инвестиций в развитие территорий через механизмы МЧП должно стать эффективное развитие правовой среды. Следует предусмотреть возможность введения адресных мер стимулирования частных партнеров при реализации проектов МЧП. Для этого необходимы такие дополнительные меры для частных инвесторов, как: сглаживание рисков изменения условий финансирования и реализации проекта входе его исполнения; установление льготных условий налогообложения для частных партнеров; льготное или безвозмездное подключение к коммунальным сетям и иным инженерным коммуникациям;  оказание консультационных услуг для потенциальных частных партнеров на безвозмездной основе; обеспечение свободного доступа потенциальных частных партнеров к информации о реализованных аналогичных проектах. Ключевым моментом должна стать разработка стратегии взаимодействия государства и бизнеса, в которой должны учитываться в максимальной степени учитывались экономические интересы обеих сторон и потребности социально-экономической модернизации страны.

Устойчивое развитие территорий страны может быть обеспечено при обеспечении системности, объективности и прозрачности процессов в динамике и пространстве, которая должна быть обеспечена согласованностью показателей оценки по всей вертикали власти. Для этого на национальном и международном уровнях создаются разнообразные наборы индикаторов. По определению Г. Боссела, установить нужный набор показателей для оценки устойчивого развития – это очень трудная задача. Проблема в том, что отобрав лишь несколько узловых показателей можно пропустить ряд важнейших сфер, а разработав систему с большим количеством индикаторов, затруднить сбор и обработку  данных и усложнить понимание полученной в итоге информации.Учитывая территориальное устройство, географию расселения граждан, а также  месторасположения производственных мощностей, оценку развития территорий необходимо осуществлять на нескольких уровнях. На первом уровне предполагается исследование территорий муниципального уровня (муниципальных районов), позволяющее увидеть степень развития всего муниципального района. Используя при исследовании такие методы, как рейтинговая оценка или типизация, органы муниципальной   власти получают возможность сопоставить результаты развития своего района с другими. На втором уровне необходимо оценить социально-экономические процессы, влияющие на развитие каждого муниципального образования внутри района. Целью данной оценки является определение территориальной устойчивости данного муниципалитета. 

Для осуществления мониторинга муниципальных территорий необходима качественная достоверная информация. С учетом специфики проводимого исследования следует использовать данные трех типов: характеризующие темпы развития экономики района и степень развития муниципального производства. Все исчисления производятся в расчете на одного жителя территории. Исходная информация для оценки устойчивости муниципальных территорий  должна удовлетворять двум основным требованиям: а) быть полной (охватывать все муниципальные районы по всем годам формирования модели); б) включать взаимосогласованные показатели (быть логически непротиворечивой). Выявлена  неравномерность распределения социально-экономической информации по муниципалитетам, поскольку разнятся размещенные или функционирующие на их территории объекты, не совпадает с границами зона деятельности части организаций, а это приводит к тому, что точность полученной информации не соответствует действительности. Это объясняется тем,что администрации городских и сельских поселений свою деятельность организуют на основе самостоятельно собираемой информации, достоверность которой сложно проверить, потому что предоставлять ее юридические и физические лица им не обязаны и часто она может быть получена исключительно за счет личных связей (неформальный межведомственный обмен информацией). Можно выделить 3 крупных блока источников информации и примерное соотношение для них формальных и неформальных механизмов получения данных органами местного самоуправления: официальная статистика (формальное / неформальное – 75/25); ведомственные данные и статистика (соответственно – 50/50); самостоятельно собираемые сведения (25/75).

В процессе исследования были изучены основные информационные ресурсы оценки устойчивости и пространственного развития муниципальных образований республики, среди которых общедоступные базы Территориального органа Федеральной службы государственной статистики (далее – Мордовиястат), отдела экономического развития муниципальных образований Министерства экономики, торговли и предпринимательства Республики Мордовия, официальных сайтов муниципальных районов республики. Выявлено, что, несмотря на постоянное увеличение числа статистических показателей в базе данных муниципальной статистики, анализ показал, что около 30% вопросов местного значения до настоящего времени не имеют соответствующего статистического покрытия. Учитывая такое состояние муниципальной статистики необходимо совершенствовать унифицированную систему показателей за счет добавления к имеющимся показателям показателей, которые характеризуют особенности территории (городского округа, муниципального района, сельского и городского поселения), ее ресурсный потенциал, информацию о количественных и качественных изменениях на территории муниципального образования, отражающих пространственный аспект в базах данных.

6 мая 2019 г. Коваленко Е.Г. Отчет № 1 (по состоянию на 1 апреля 2019 г.)

В целях формирования методологии и инструментария исследования пространственного развития муниципальных образований, разработки методических подходов к обоснованию моделей и механизмов их устойчивого развития на 1 этапе исследования проводилась следующая работа:

1) изучение научных трудов отечественных и зарубежных ученых по пространственному социально-экономическому развитию на региональном уровне, влиянию государства и органов местного самоуправления на основные процессы;

2) сбор и систематизация нормативно-правовой, статистической, отчетной и плановой информации по социально-экономическому развитию муниципальных образований Республики Мордовия, изучение интернет ресурсов органов власти для поиска необходимых для исследования данных;

3) проведение анализа потенциала и тенденций развития муниципальных образований Республики Мордовия, оценки уровня их дифференциации и конкурентоспособности.

Основной акцент в теоретическом исследовании был сделан на современном раз-витии классических теорий организации пространства, а именно теории центральных мест В. Кристаллера, теории организации экономического пространства А. Леша, концепции «полюсов роста» Ф. Перру, кластерной модели М. Портера. В современной практике их идеи реализуются в создании свободных экономических зон, территорий опережающего развития, технополисов, технопарков, инновационных кластеров и др. Следует отметить, что не всегда их организация научно обоснована, часто схематична, преследует конъюнктурные цели. Это свидетельствует об отставании в развитии теории регионального управления от практики реформирования экономики регионов, а происходящее в стране смещение экономических реформ на региональный уровень без необходимой квалификации руководителей и необходимой теоретической проработки приводят к нарастанию командного, авторитарного управления, субъективизма и упрощенного подхода к сложным социально-экономическим процессам, происходящим в регионе.

Центральное место в научной работе уделено целенаправленному воздействию государства на прогрессивные изменения в территориальной организации общества на национальном, региональном и местном уровнях через систему государственного регулирования или специально организуемые государством системные действия по оптимизации расселения, размещения на территориях объектов экономики, социальной сферы, энергетической, транспортной и иных инфраструктур, их эффективного функционирования в целях улучшения уровня и качества жизни граждан. Управление устойчивым развитием территорий диктует необходимость учета специфики каждого региона, а также расширения спектра косвенных методов регулирования экономики вследствие преобладания частного капитала в важнейших производящих отраслях, а также создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие личности, поскольку без этого обеспечить конкурентоспособность региона невозможно.

В рамках проведенного исследования проанализированы методологические подходы к организации проектов ГЧП и МЧП в регионах России и за рубежом. Анализ практики применения механизмов ГЧП и МЧП в странах ЕС позволил выявить, что лидерами в данной области являются Франция и Великобритания. В отраслевом разрезе по количеству проектов ГЧП лидирует сфера образования, а по стоимостному выражению – транспортный сектор. Россия по уровню развития механизмов ГЧП находится на этапе «зарождения», что объясняется неразвитостью институциональной среды, отсутствием опыта, необходимостью повышения открытости и создания комфортной среды для потенциальных инфраструктурных проектов. К регионам-лидерам по данному направлению можно отнести: Самарскую область, г. Москву и Московскую область, г. Санкт-Петербург, Нижегородскую область, Республику Башкортостан. К ключевым проблемам использования механизма государственно-частного партнерства в России относятся: недостаточный уровень развития бюджетных и финансовых механизмов для эффективной реализации проектов ГЧП; финансовые ограничения ГЧП, неполное соответствие международным условиям  привлечения инвестиций от коммерческого сектора;  отсутствие сформированного рынка проектов ГЧП; формальные ограничения сумм финансирования проектов и другие. Для их решения необходимо использование в  развитии механизмов государственно-частного и муниципально-частного партнерства комплексного подхода, который позволит достичь баланса интересов всех субъектов экономической деятельности.

Объектом  исследования данного проекта является система муниципального управления Республики Мордовия, состоящая из 1 городского округа и 22 муниципальных районов, включающих 17 городских и 354 сельских поселений. Собраны данные муниципальной статистики за 2008-2017 гг. доклады по оценке деятельности органов местного самоуправления городского округа Саранск и муниципальных районов республики, стратегии социально-экономического развития муниципальных образований до 2025 года. Статистические данные, характеризующие экономическое и социальное положение республики за анализируемый период, свидетельствуют, в основном, о положительных тенденциях: сохранением позитивных тенденций в промышленном секторе экономики, сельском хозяйстве, на потребительском рынке; высоким ростом объемов строительных работ, отражающим стабильную инвестиционную активность в экономике; установлением стабильной ситуации на рынке труда и снижением уровня безработицы. Обеспечен рост среднедушевых денежных доходов и среднемесячной номинальной начисленной заработной платы. 

Проведена оценка уровня дифференциации  (неравенства) муниципальных образований, которая значительна как по размерам (территории и численности населения), демографии, так и по экономическому и социальному состоянию  (например, по данным 2017 г. инвестиции в основной капитал в расчете на душу населения различались в 91,3 раза, объем собственных доходов бюджета в расчете на душу населения и доля  работников в численности трудоспособного населения – в 2,9 раза, общий коэффициент естественной убыли в расчете на 1000 человек – в 33,6 раза). По ряду показателей неравенство муниципальных образований увеличивается.  Особенно резкие различия сохраняются в сравнении городской и сельской местности: наиболее существенны они в уровне оснащенности учреждений социальной инфраструктуры и качестве оказываемых услуг, их труднодоступности на селе; снижение качества сельской жизненной среды (благо-устройство территорий, состояние сферы услуг) и т.д. Также стоит отметить моноотраслевой характер сельской экономики в отличии от города и высокую миграцию сельского населения республики в город. Для выявления сходных тенденций и существенных различий был применен кластерный анализ, который позволяет разбить изучаемую совокупность объектов на группы «сходных» объектов. На основе графического представления процедуры кластерного анализа были определены количество и состав типов муниципальных районов Республики  Мордовия (было выделено 4 группы).

Решить проблему устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований невозможно без эффективной деятельности всех органов местного самоуправления, поэтому в проекте предусмотрено изучение методологического подхода и методического инструментария оценки, действующих в стране, их применения в Республике Мордовия. Проведено исследование эволюции развития оценки эффективности в Российской Федерации, начиная с единичных региональных инициатив (в Республике Бурятия, Ивановской области, Пермском крае), а также повсеместно внедренным и функционирующем на протяжении 11-летнего периода механизмом оценки местной власти с произошедшими изменениями в части количества и структуры показателей, методики мониторинга эффективности, расчета комплексного показателя оценки. Действующая в России модель оценки эффективности является системой унифицированного типа, поскольку набор показателей оценки эффективности един для всех муниципальных образований без учета их специфики, с пассивным способом формирования (так как инициатива о внедрении оценки эффективности ОМСУ была спущена «сверху»). Констатируется, что такая модель не является действенным механизмом в процессе управления территориальным развитием. 

Вскрыты основные недостатки применяемой методики, такие как: игнорирование функций пространственного развития подведомственных территорий локального (поселенческого) уровня; отсутствие учета индивидуальных особенностей муниципальных образований; зачастую отсутствие корреляции между характером показателя и изменениями в той сфере, которую данный показатель должен отображать; отсутствие процедуры управления эффективностью деятельности ОМСУ, одним из звеньев которой должны быть управленческие решения вырабатываемые на основе проведенной оценки эффективности.