9 июля 2019 г. Коваленко Е.Г. Отчет № 2 (по состоянию на 1 июля 2019 г.)
Первый этап исследования показал, что устойчивое развитие на субрегиональном уровне требует активного влияния государства на экономические, социальные и экологические процессы территорий. Позиция российского государства сформулирована в Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 13.02.2019 г. № 207-р), а относительно подавляющей площади станы, являющейся сельскими территориями, принята Стратегия устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2015 г. № 151-р). В них обозначены современные вызовы устойчивому развитию страны, среди которых отсутствие стабильного роста численности и массовая миграция населения в крупнейшие города и агломерации, причиной которых являются высокие межрегиональные контрасты в уровне социально-экономического развития регионов, слабая инфраструктурная обустроенность большей части территории страны, а также общая неразвитость механизмов пространственного развития в России.
Отмечая общую для страны неразвитость институтов пространственного развития, следует констатировать наибольшую остроту проблем управления на муниципальном уровне, а также наименьшую их исследованность из всего спектра научных направлений регионального управления.Мировой опыт свидетельствует, что устойчивое пространственное развитие любой страны невозможно без активной региональной политики, основными признаками которой являются: 1) четко сформулированные цели пространственного развития в стране, административно-территориальных образованиях различных уровней, которые должны быть представлены в нормативно-правовых актах, например, в стратегических планах; 2) ответственность органов власти за изменение пропорций территориального развития; 3) инструменты, обеспечивающие подъем проблемных территорий, например, межбюджетные отношения, целевые программы, социальные стандарты. Исследование показало, что в России региональная политика представлена фрагментарно. В принятых документах перспективного развития набор сформулированных целей часто декларативен и часто противоречив, не подкреплен мероприятиями и инструментами их достижения, в системе оценок деятельности органов власти практически отсутствует система индикаторов пространственного развития (как в субъектах Федерации, так и на муниципальном уровне).
В целях разработки методологических подходов к государственному регулированию пространственного развития на муниципальном уровне в русле парадигмы устойчивого развития на 2 этапе исследования исполнителями гранта были систематизированы теоретические положения о месте и роли государства в пространственном развитии страны и ее регионов, среди которых можно выделить концепцию абсолютных и относительных преимуществ субъектов А. Смита и Д. Рикардо. Особый интерес представляют исследования неравномерности пространственного развития и способов ее устранения. Так, в рамках неокласического подхода (Дж. Бортс; Р. Солоу и Т. Сван, Мэнкью-Ромер-Уэйл, БарроСала-Мартин; Х. Зиберт; Р. Холл и Ч. Джонс) неравномерность регионального развития рассматривается как временное и нежелательное явление, которое должно со временем устраняться. В рамках кумулятивного подхода (Г. Мюрдаль, Ф. Перру, Ж.Р. Будевиль, П. Потье, Х. Ричардсон, Т. Хагерстранд, П. Хаггетаб, Дж. Фридман) преимущество в развитии регионов отдается процессам, которые задают импульсы для их дальнейшего развития. При этом абсолютное выравнивание считается недостижимым и нежелательным явлением. С позиций предмета исследования были изучены современные теории регионального роста и развития (Дж. Харрис, А. Пред, М. Фуджит, П. Кругман, Э. Венаблес; П. Ромер; Г. Мюрдаль и А. Хиршман, А. Гильберт и Дж. Гаглер и др.). Особого внимания заслуживает модель П. Кругмана, в которой эффект масштаба, приводящий к возникновению агломерации, и наличие транспортных издержек, способствующий дисперсии экономической деятельности, обуславливают некий баланс, который может изменяться. Значительный интерес представляют исследования отечественных исследователей в области пространственной экономики. Это региональные исследования М. В. Ломоносова, Д. И. Менделеева, А. Н. Радищева, Д. И. Рихтера и др.
Развитием их идей уже в советское время занимались такие видные ученые как: Е. Г. Амница, А. Г. Гранберг, В. М. Немчинов, Н. Н. Некрасов, Р. И. Шнипер и др.В российской практике наибольшее внимание уделяется теории «полюсов роста», основоположниками которой являются Ж. Будвиль и П. Потье, а также отечественные ученые А. Г. Гранбер и Е. Г. Аминица. В качестве экономически наиболее сильных единиц пространства, которые в дальнейшем передают импульсы развития периферии, должны центральные места, центры, полюсы, точки и оси роста, экономические ядра и т.д. Здесь заложен один из ведущих принципов государственного регулирования развития территорий – баланс интересов власти, бизнеса и общественности. Причем данный принцип следует соблюдать на всех уровнях государственного влияния, поскольку в современных условиях особую актуальность приобретают не столько проблемы межрегиональной дифференциации, сколько внутрирегиональной, что во многом обусловлено опережающим развитием крупных городских агломераций и обострением межмуниципальных контрастов.
Одним из наиболее распространенных инструментов взаимодействия власти и бизнеса в решении экономических и социальных проблем территорий является государственно-частное партнерство. Было проведено исследование уровня развития механизмов ГЧП и МЧП в Республике Мордовия, которое позволил сделать следующие выводы. На региональном и муниципальном уровне принимаются отдельные нормативно-правовые акты. Данная область регулируется и типовыми концессионными соглашениями и методическими указаниями. К сожалению, несмотря на этот факт, более половины регионов страны имеют низкий уровень реализации ГЧП проектов, а формы реализации проектов ГЧП значительно отличаются степенью ответственности, которую партнеры на себя принимают. В Республике Мордовия использование механизма ГЧП отражено во многих важнейших региональных нормативно-правовых актах, например, это: Государственная программа «Экономическое развитие Республики Мордовия до 2020 года» (Мероприятие 3. Совершенствование механизмов государственно-частного партнерства); Инвестиционная стратегия Республики Мордовия до 2020 года (одно из основных направлений повышения инвестиционной привлекательности региона и развитие государственно-частного партнерства в инновационной деятельность, в том числе с участием АУ «Технопарк-Мордовия); Республиканская целевая программа развития Республики Мордовия на 2013–2021 годы и другие нормативно-правовые акты. В 2017 году в республике сформирован план мероприятий по развитию институциональной среды в сфере ГЧП, идет внедрение регионального ГЧП-стандарта.
В Республике Мордовия в 2017-2018 гг. с помощью инструментов ГЧП реализовывалось 34 проекта, из них 5 проектов с долгосрочным сроком реализации на региональном уровне, 29 муниципальных проектов. Объем частных инвестиций составил более 2 млрд. руб. В 2017 году с использованием механизмов ГЧП построены 16 автоматизированных блочно-модульных котельных в 5-ти муниципальных районах с объемом инвестиций 72,42 млн. руб. В Ковылкинском и Чамзинском муниципальных районах заключены концессионные соглашения о модернизации объектов теплоснабжения. Планируется создание и эксплуатация межмуниципальной системы коммунальной инфраструктуры в области обращения с твердыми коммунальными отходами на территории Республики Мордовия на срок 25 лет с объемом инвестиций 1,8 млрд. руб. Прорабатываются проекты концессионных соглашений в отношении объектов здравоохранения, спорта и жилищно-коммунального хозяйства. По уровню развития ГЧП 2017-2018 гг. в субъектах РФ, Республика Мордовия заняла 42 место (41,8 %), поднявшись на 19 позиций (в 2016-2017 гг. занимала 61 место).Участие Республики Мордовия в государственно-частном партнерстве осуществляется в следующих формах: заключение концессионного соглашения и соглашения о государственно-частном партнерстве; формы «Квази» ГЧП (соглашение о социально-экономическом взаимодействии, инвестиционный меморандум, долгосрочная аренда с инвестиционными обязательствами и др.); предоставление частному партнеру в аренду земельных участков, находящихся в государственной собственности Республики Мордовия, на которых располагаются или должны располагаться объекты соглашения, а также льгот по арендной плате за пользование имуществом.На наш взгляд, ключевым фактором по привлечению инвестиций в развитие территорий через механизмы МЧП должно стать эффективное развитие правовой среды. Следует предусмотреть возможность введения адресных мер стимулирования частных партнеров при реализации проектов МЧП. Для этого необходимы такие дополнительные меры для частных инвесторов, как: сглаживание рисков изменения условий финансирования и реализации проекта входе его исполнения; установление льготных условий налогообложения для частных партнеров; льготное или безвозмездное подключение к коммунальным сетям и иным инженерным коммуникациям; оказание консультационных услуг для потенциальных частных партнеров на безвозмездной основе; обеспечение свободного доступа потенциальных частных партнеров к информации о реализованных аналогичных проектах. Ключевым моментом должна стать разработка стратегии взаимодействия государства и бизнеса, в которой должны учитываться в максимальной степени учитывались экономические интересы обеих сторон и потребности социально-экономической модернизации страны.
Устойчивое развитие территорий страны может быть обеспечено при обеспечении системности, объективности и прозрачности процессов в динамике и пространстве, которая должна быть обеспечена согласованностью показателей оценки по всей вертикали власти. Для этого на национальном и международном уровнях создаются разнообразные наборы индикаторов. По определению Г. Боссела, установить нужный набор показателей для оценки устойчивого развития – это очень трудная задача. Проблема в том, что отобрав лишь несколько узловых показателей можно пропустить ряд важнейших сфер, а разработав систему с большим количеством индикаторов, затруднить сбор и обработку данных и усложнить понимание полученной в итоге информации.Учитывая территориальное устройство, географию расселения граждан, а также месторасположения производственных мощностей, оценку развития территорий необходимо осуществлять на нескольких уровнях. На первом уровне предполагается исследование территорий муниципального уровня (муниципальных районов), позволяющее увидеть степень развития всего муниципального района. Используя при исследовании такие методы, как рейтинговая оценка или типизация, органы муниципальной власти получают возможность сопоставить результаты развития своего района с другими. На втором уровне необходимо оценить социально-экономические процессы, влияющие на развитие каждого муниципального образования внутри района. Целью данной оценки является определение территориальной устойчивости данного муниципалитета.
Для осуществления мониторинга муниципальных территорий необходима качественная достоверная информация. С учетом специфики проводимого исследования следует использовать данные трех типов: характеризующие темпы развития экономики района и степень развития муниципального производства. Все исчисления производятся в расчете на одного жителя территории. Исходная информация для оценки устойчивости муниципальных территорий должна удовлетворять двум основным требованиям: а) быть полной (охватывать все муниципальные районы по всем годам формирования модели); б) включать взаимосогласованные показатели (быть логически непротиворечивой). Выявлена неравномерность распределения социально-экономической информации по муниципалитетам, поскольку разнятся размещенные или функционирующие на их территории объекты, не совпадает с границами зона деятельности части организаций, а это приводит к тому, что точность полученной информации не соответствует действительности. Это объясняется тем,что администрации городских и сельских поселений свою деятельность организуют на основе самостоятельно собираемой информации, достоверность которой сложно проверить, потому что предоставлять ее юридические и физические лица им не обязаны и часто она может быть получена исключительно за счет личных связей (неформальный межведомственный обмен информацией). Можно выделить 3 крупных блока источников информации и примерное соотношение для них формальных и неформальных механизмов получения данных органами местного самоуправления: официальная статистика (формальное / неформальное – 75/25); ведомственные данные и статистика (соответственно – 50/50); самостоятельно собираемые сведения (25/75).
В процессе исследования были изучены основные информационные ресурсы оценки устойчивости и пространственного развития муниципальных образований республики, среди которых общедоступные базы Территориального органа Федеральной службы государственной статистики (далее – Мордовиястат), отдела экономического развития муниципальных образований Министерства экономики, торговли и предпринимательства Республики Мордовия, официальных сайтов муниципальных районов республики. Выявлено, что, несмотря на постоянное увеличение числа статистических показателей в базе данных муниципальной статистики, анализ показал, что около 30% вопросов местного значения до настоящего времени не имеют соответствующего статистического покрытия. Учитывая такое состояние муниципальной статистики необходимо совершенствовать унифицированную систему показателей за счет добавления к имеющимся показателям показателей, которые характеризуют особенности территории (городского округа, муниципального района, сельского и городского поселения), ее ресурсный потенциал, информацию о количественных и качественных изменениях на территории муниципального образования, отражающих пространственный аспект в базах данных.